自党的十八届三自党的十八届三中全会以来，以发展混合所有制主要思路的国有企业改革已成为我国经济体制改革的一项重要内容。北京市西城区人民检察院根据西城区域内国有企业数量逾千家的实际情况，以及国有企业面临混合所有制经济改革的现实紧迫性和必要性，对混合所有制经济改革中的职务犯罪问题与风险防范开展专项预防调查，现报告如下：
一、历史选择下的混合所有制
从人类发展的演进模式上看，混合所有制公司改革是生产关系适应生产力发展的结果；从世界范围的横向比较看，混合所有制经济是市场经济发展的历史选择，也是现代市场经济的基本经济形式。在我国社会主义市场经济体制建立和完善转型过程中，混合所有制经济的生成和发展是一个显著的特征，也是世界企业发展史上求同存异的结果。
从法律纵向延伸的视角来看，我国国有企业的发展同样明显经历了一个历史发展与演变的过程。从1986在《民法通则》中确立全民所有制企业的法律地位和经济主体地位，到 1993 年《宪法修正案》中将“国营企业”修改为“国有企业”，同时确立国家参股企业（即部分资产属国家投资的企业，国家是企业的出资者，而非企业的所有者），再到 1979 年《中外合资经营企业1988 年《中外合作经营企业法》和1986 年《民法通则》的颁行，企业的发展模式开始多元化。《宪法修正案》随后将私营经济作为社会主义公有制经济必要和有益的补充以及重要组成部分，外商投资、私人资本与国有经济、集体经济、私人合办中外合资企业、合作企业、联营企业迅速发展，我们可以看见混合所有制企业的雏形。1993 年《公司法》颁行后，现代企业制度的目标被确立下来，为以公司制为典型形式的混合所有制企业的组建和发展奠定了法律基础和操作依据，混合所有制企业快速发展起来。在目前的经济发展环境下，社会经济体以单一所有制、混合所有制与正在进行改制的企业交织混杂，经济类型复杂多样。据此，混合所有制企业将成为我国公有制实现方式的重要载体，在国家经济结构中的占比将逐步提高，并显现出具有影响力的经济地位。
对迄今为止我国的混合所有制改革进行审视，可以看出它与世界上许多国家相比而言的鲜明特色。首先，改革路径的阶段性和长期改革目标的直接功利性。其次，改革的渐进性。再次，大部分改制后的企业的混合所有制和股权结恆。买次，改革的渐进性。再次，大部分改制后的企业的混合所有制和股权结构多元化状态能保持相当长时间，但股权结构具有动态性。另外，这一时期的职上身份巾功化转拱也囱临多重问题。最后，整个混合所有制企业的改革，多由内部人主导完成，并导致大量的内部人持股，这就容易引发大量的职务犯罪问题，下文将详细论及。上述鲜明特色，构成了混合所有制改革前期的中国范式。
二、混合所有制经济改革中的职务犯罪风险点梳理及发展变化趋势预测
党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济，是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。2014 年的全国“两会”上，习近平总书记谈到国资国企改革问题时提出，“国有企业加强是在深化改革中通过自我完善，在凤凰涅槃中浴火重生，而不是抱残守缺、不思进取、不思改革”，“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明”。国务院批转发改委《关于2014 年深化经济体制改革重点任务意见的通知》中也强调：“发展混合所有制经济要依法合规、规范运作，有效防止国有资产流失。”我们对近年来北京市检察机关查办的混合所有制经济改革过程中出现的职务犯罪案件进行梳理和分析，总结混合所有制经济改革中易发多发的职务犯罪风险点，并着重对来来可能出现的职务犯罪发展变化趋势做出预测。
（一）混合所有制经济改革中的职务犯罪风险点梳理
2009 年至2013 年，北京市检察机关共立案侦查国有企业职务犯罪案件共335件394人，其中涉及国有企业改制、重组、破产环节的职务犯罪案件13件16人，分别占同期查办职务犯罪 案件总数的3.88%和涉案总人数的4. 06%。这些案件暴露出混合所有制经济改革中主要存在如下风险点：
1．隐匿资产，据为已有
在国有企业改制为混合所有制企业的过程中，国有企业管理者借改制“混乱”之机，私自转移、藏匿、挪用国有企业资产；或在国有企业清产核资过程中，隐匿应收账款、预付款等债权，并巧立名目直接贪污或私分国有资产。如李某贪污、挪用公款案，1998 年 9月，李某利用担任全民所有制企业北京某会计师事务所所长之便，为规避诉讼引起的资金风险，将该所暂存在北京某商务咨询中心的公款75万元中的50万元，挪用给其子用于个人经营活动。同年 12月，李某在该所改制前，采取倒账、平账等不实记账手段，利用其他应付款项目冲减本单位对北京某商务咨询中心的庇收款30万元.2010年，北京市西城区人民法院以贪污罪、挪用公款罪判处李某有期徒刑14 年。
2．弄虚作假，虚假评估
在国有企业改制或产权转让过程中，国有企业管理者通过虚增债务、虚列支出、伪造亏损或恶意诉讼等方式减少企业净资产，欺骗审计部门，套取国有资产并占为已有；或对部分国有资产尤其是土地使用权、知识产权等非货币财产进行低估、少估或者不估，致使国有资产流失。如杨某贪污、挪用公款案，2001 年间，杨某利用担任北京某服务公司经理的职务便利，在该公司下属企业春光商场改制过程中，采取虚假折抵退休职工医疗费，隐瞒有关房产已建成和投入使用的事实，故意低估国有资产，非法侵占价值1224万余元的公共财物。此外，杨某还利用职务便利挪用公款35.8万余元用于自己购买下属企业怀兴饭庄的股份。2013 年，北京市二中院以贪污罪和挪用公款罪判处杨某无期徒刑。
3．“借鸡生蛋”，回购股权
国有企业管理者利用执掌国有企业的权力，采用欺骗手段，转移或直接挪用国有企业资金，将之转入个人持股的私营企业，再以私营企业名义回购国有公司股权，达到化公为私、侵吞国有资产的目的。如吴某贪污案，吴某在担任某水利电力对外工程有限公司总经理期间，利用职务便利将该国有公司出资在上海设立的十几家子公司的应上缴利润予以截留，并陆续转移到以自己亲属、朋友的名义在香港设立的四家私人公司内。随后，吴某分别用四家香港私人公司陆续收购了国有子公司的股权，贪污公款达人民币500 余万元，港私人公司陆续收购了国有子公司的股权，贪污公款达人民币500 余万元，非法获利人民币近亿元。201 1 年，北京市一中院以贪污 罪判处吴某无期徒刑。
4．稀释股权，变相贪污
在国有企业通过增资人股方式建立混合所有制经济体的过程中，国有企业管理者利用职务便利，引入其个人控制的公司，并且不经过资产评估，直接增加注册资本计算持股比例，侵害国家股东应当享有的股权而变相贪污。如邵某贪污、挪用公款案，2003, 年至2009 年，邵某利用担任某中企人力资源咨询有限公司董事长的职务之便，先后四次挪用公款160万元至其本人控制的上海某公司，后操纵上海某公司以该款向某中企人力公司投资并成为股东。在此过程中邵某还操纵某中企人力公司董事会通过了上海某公司投资人股的议案，并在计算股份比例时仅以某中企人力公司注册资本为基数进行计算，而没有以当时已经产生溢价的实际价值进行计算，使上海某公司非法获取超过其应得份额齷持股比例。邵某通过稀释国有股权，非法侵吞国有资产人民币123万元。2013年，北京市一中院以贪污罪、挪用公款罪判处邵某有期徒刑14 年。
5．非法变更，瓜分资产
国有企业管理者以改制为名，将下属国有企业（私自）非法变更为私营公司，借以转移、私分巨额国有资产。如戴某私分国有资产案，2000 年 3月，戴某作为国有公司北京市某针棉织品集团公司和下属企业燕郊某制衣公司法定代表人，违反《国有资产评估管理办法》等国家规定，不经评估，不报请上级国家资产管理机构批准，代表集团公司签署同意燕郊某制衣公司改制，成立由集团公司和燕郊某制衣公司领导和员工个人集资设立的三河某制衣有限责任公司。2001 年 5月，戴某违反国家规定，将燕郊某制衣公司拥有的价值517万余元人民币的3万余平方米国有土地使用权，无偿转到三河某制衣程限责任公司，其行为属于以单位名义，变相将国有企业中的国有资产集体私分给个人。2011 年，北京市二中院以私分国有资产罪判处戴某有期徒刑3 年 6个月，并处罚金人民币3.5万元。
6．其他方面
除上述情形外，还存在以下几种典型的职务犯罪风险点：一是剥离资产，变相侵吞。在混合所有制企业改制过程中，国有企业管理者将国有公司、企业的优良资产提前剥离，把资金和较好的设备抽离出来，投入与自然人或其他所有制企业组建的新公司中，盈利归行为人个人，把还贷和纳税、补税的包袱扔给空壳的国有企业，变相侵吞国有资产。二是设裙带公司，侵吞公款。国有企业管理者利用职权， 以合资、联营、租赁、承包为幌子，为亲友经商办经济实体提供便利和优惠条件，以国家企业养私人企业，变国有资产为私人资产。罩是行政干预，以权谋私。代政府承担国有资产监督管理机构的负责人员利用职务便利，干预国有企业进行混合所有制改革的决定或选择，并从中收受或索取贿赂；或在改制监管环节中玩忽职守、滥用职权，引发渎职犯罪。四是操纵运营，权力寻租。在混合所有制企业的监管与运营环节中，企业管理人员利用权力，违法干预所出资企业的生产经营活动，进行权力寻租；或利用职务便利和经营控制权，采取各种手段套取、侵占、非法处置公司财产等。
（二）混合所有制经济改革中职务犯罪发展变化趋势预测
由于当前混合所有制经济改革的方向是放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域。再加上国有资产经营者所旧有的行业、领域的信誉和市场垄断优势，促成民间投资主体投资意向趋之若骛。随着混合所有制经济改革步伐的加快，国企改革将进入新一轮高潮，可能导致一段时期内与此相关的职务犯罪案件大量发生，并呈现以下新的发展变化趋势：
1．国有产权转让中不规范的交易现象依然存在，容易滋生腐败行为。
根据《企业国有资产法》第54 条，“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行”。因操作规范、信息公开、监督有力等优势，产权交易机构在推进国有产权阳光交易、确保国有资产保值增值和防止国有资产流失方面起到了重要作用。然而，场内交易环节可能出现国有资产出让方与受让方相互勾结，人为设置明显不合理的准人条件限制竞争等现象。并且，当前不规范的场外产权交易现象依然存在，容易出现程序不一、操作各异、信息披露不充分、外部监管不到位等问题，国有产权转让方或受让方中的部分国家工作人员有可能利用场外交易的自主性和对交易标的物的定价权进行“暗箱操作”，导致职务犯罪案件发生，造成国有资产流失。
2，民间投资主体参与国有企业改制重组方式的多元化可能导致职务犯罪手段更加隐蔽和复杂。
与过去国有产权转让方式较为单一相比，当前民间投资主体可以通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、设立股权投资基金等多种形式参与国有企业改制重组。混合所有制经济改革的多样性，有可能导致职务犯罪手段更加隐蔽化、复杂化。如在以融资租赁形式参与国有企业混合所有制改革过程中，国有企业负责人与融资租赁公司管理层相互勾结，利用国有企业负责人的职务之便，提前终止融资租赁协议，使融资租赁公司以较少的投入获得较多的股权。其本质是通过融资租赁的形式低价出售国有资产。
3，知识产权、土地使用权等非货币财产价值的不确定性可能导致资产审计、评估环节更容易引发职务犯罪。
由于知识产权、土地使用权等非货币财产的无实物形态性和溢价与贬值的不确定性，使得在出资过程中必然要对其进行时点评估和审计，才能依照评估确认价格作为确定出资额或股份数额的依据。一方面，随着2014 年《公司法》不再限制股东的货币出资比例，包括知识产权、土地使用权在内的非货币财产可以100%作为注册资本注资，非货币财产地位的提高使得资产审计、评估环节显得更加关键。另一方面，由于法律在审计、评估程序上的规则制定不够细致，条文缺乏可操作性或完整的覆盖性，可能导致国有企业负责人“一言堂”现象出现，其利用职务之便操纵实物资产和非货币财产的审计、评估等过程，蓄意作假，或与审计、资产评估、会计、律师等中介机构人员相互勾结，低估或高估实物资产和非货币财产的价值，共同实施贪污犯罪。
4．新一轮混合所有制经济改革以资本市场为依托，在国有企业发行承销的过程中有可能引发贿赂犯罪。
在国有企业通过上市融资方式建立混合所有制企业的过程中，由于国有企业中的经营管理人员对本单位原始股的持有和发放享有特权，因此，部分经营者为了尽快将不具备上市融资条件的国有企业推人证券市场，就有可能通过贿赂的方式促使证券发行监管机关给该企业发放牌照，通过上市融资后溢价出售原始股牟取个人利益。此外，与之相关的职务犯罪随之集中到股票市场上。在股票发行承销过程中还有可能出现承销商通过贿赂手段获得发行承销权或贿卖原始股等现象。
5．混合所有制经济体中的员工持股计划有可能引发局部利益冲突。
党的十八届三中全会提出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。员工持股计划有利于混合所有制企业增强人力资本的价值，进而提高企业的凝聚力和市场竞争力，但也有可能因监管不到位引起国有资产流失的风险。一方面，在向企业经营管理者、核心技术人员和业务骨干等不同类型的员工分配股权过程中，由于分配途径不统一、操作机制不健全、不公开等原因，有可能为获取更多原始股引发贿赂犯罪。另一方面，作为混合所有制企业中具有优势地位的企业经营管理者，为了谋取个人利益，有可能利用职权便利操纵、误导其他员工大量转让手中的股权，导致职工股大量转移到经营者手中，从而削弱员工持股所具有的广泛性监督作用。
6．混合所有制经济改革的不断推进可能导致职务犯罪呈现跨国性、跨境性特点。
随着混合所有制经济改革的不断推进，大量外资被吸引参与到混合所有制企业的建立中，有可能导致部分国有企业管理人员为了规避我国法律的惩罚，直接在境外收受贿赂；或在境外设立个人公司转移国内公司的财产；或借境内母公司改制之机，隐瞒境外设置的分支机构的投资、债权和所有者权益，对境外的国有资产实施贪污或私分；或由于距离和信息传递不畅等原因，利用国有企业对境外资产运营监管滞后、监管不力等缺陷转移、隐匿资产，寻机洗钱或携款潜逃；或部分国有企业分支机构负责人为了规避外国法律对我国国有企业直接投资的限制，向外国政府官员行贿，或相互勾结共同行使其他职务犯罪。
三、混合所有制经济改革中职务犯罪风险防范对策
（一）进一步规范国有产权交易行为，防止腐败滋生
一是推动国有产权场内交易的公开透明。国有资产的处置要严格按程序进行清产核定、资产评估，进入依法设立的产权交易所公开交易，专户储存，后办理交割手续。否则，相关职能部门不应予以确认或登记办证。通过实施阳光交易，杜绝暗箱操作。同时，严格审查国有产权转让环节的准入条件，防止出让方设置明显不合理的条件，从而排除有效竞争。二是推动国有产权场外交易的规范运作。一方面，国有资产经营者按照国家规定直接协议转让产权的，应当及时备案。另一方面，正确处理国有资产所有者与国有资产经营者的关系，当及时备案。另一方面，正确处理国有资产所有者与国有资产经营者的关系，充分发挥各自主体责任。作为国有资产所有者的国家和各级政府委托的国有资产监管机构应当依法履行出资人职责，对资产处置、重大决策、选择管理者，特别是对国有股权的转换和处置要持有审慎的态度，实施有力的监督管理。
（二）提高监管能力，多样化应对混合所有制企业改革问题
一是监管机构应当进一步提高监管能力，增强行业监管的专业性，对企业自查、资产评估、产权转让等环节进行专项监督和检查。防止产权交易、资产评估等相关机构的工作人员在交易过程中相互勾结、弄虚作假。二是设立包括第三方专业人员及职工代表等组成的混合所有制企业改革咨询委员会，观察、咨询、监督混合所有制企业改革的全过程。三是各级行政、司法机关应充分发挥职能作用，对混合所有制经济改革过程中出现的违规违法问题加强打击力度并予以严肃查处，有效防止国有资产流失。
（三）增强国有资产审计、评估的科学性和规范性
一是在国有企业股份转让过程中引入竞争性谈判，促使交易方的选择更加“阳光”、透明。二是在对相关资产的评估中明确引入第三方评估机构，防止单一的评估机构与资产交易方相互勾结、低估国有资产、高估非国有资产等行为出现。进一步规范非货币财产的评估方式，平衡该类财产的出卖时点，并交由产权交易机构进行充分的出让信息披露。加强交易双方对非货币财产价值变动可控性的估值能力，防止国有资产流失。三是实行相关资产评估项目质量保证金制度，即评估机构与委托方在签订资产评估业务约定书时，须交纳-定数量额的质量保证金，由国有资产监管机构统一保管。评估机构因故意或过失出具具有重大瑕疵报告或给利害关系人造成重大经济损失时，委托方可相应扣除侈证金，从而提高相关资产评估的公正性。四是加强对各中介服务机构的监管，防止律师、会计师、审计人员和资产评估人员 等专业人员与国家工作人员相互勾结，共同行使职务犯罪。
（四）强化新股发行承销的全过程监督
一是发行人在混合所有制公司新股发行过程中，应严格按规定履行信息披露义务，对股东原持有的非流通股数量予以事先公示；承销商应强化内部控制制度建设，加强内部管理和责任追究，切实保证整个承销过程的公平、公正，防止暗箱操作或进行利益输送，保证股东利益的最大化。二是通过股东会决议的形式约束原始股转让的数量和时间，并详细披露。三是建立全过程监督机制，发现发行承销过程中存在违规、违法行为，有可能严重损害股东利益的，监管机关可责令发行人和承销商暂停、中止发行或交易，对相关事项进行调查处理。
（五）推动员工持股计划依法有序实施
一是上市公司实施员工持股计划，应当严格按照法律、、法规的规定履行程序。由持股员工推举持股代表，代表持有内部股的员工行使股东权利，并定期召开持股员工大会，监督代表人的持股行为，维护持股员工的股东权益。二是上市公司应当真实、准确、完整、及时地披露员工持股计划持有的股票份额及占上市公司股本总额的比例，审查福利性员工持股计划的正当性并及时公示管理层大批量收购股份的资金来源。三是加强国有资产监管机构对员工持股人股份转让的监督，限制非上市公司中管理层对员工股的大批量收购，对于实行员工持股计划的上市公司员工转让个人持有股份的，应当及时备案，并对一年内收购5%以上员工股的个人或法人予以公示。
（六）加强对涉及混合的国有企业境外资产和境外机构的监管
一是加强对涉及建立混合所有制的国有企业境外分支机构的财务监管，国家相关部门可根据具体情况制定特殊的监管机制，并定期开展审计。二是建立和完善境外国有资产流失的责任追究制度，对于故意隐瞒境外分支机构的投资、债券或所有者权益，造成国有资产流失的，应加大惩处力度。三是建议各级国有资产监管机构根据具体情况以及监管的需要，设立专门的境外国有资产监管部门，对境外国有资产的经营、预算、交易、转移和处置，进行专门的跟踪管理，防止国有资产流失。
（七）检察机关应切实发挥预防职务犯罪工作职能
一是加强对建立混合所有制经济过程中的职务犯罪问题研究，充分发挥检察机关职务犯罪预防的法律专业化优势和查办该领域职务犯罪案件的信息优势，与国有资产监管机构密切协作，共同探讨、分析和预测混合所有制经济改革过程中可能引发职务犯罪、造成国有资产流失的问题。二是适时开展侦防一体化工作，通过查办案件发现问题，及时提出检察建议，并有针对性地开展法制宣传、警示教育，帮助国有企业进一步完善制度并建立健全监督制约机制，从源头上减少和遏制职务犯罪案件的发生。三是全面收集国有企业改制为混合所有制企业过程中的职务犯罪案件线索，同时，针对改制过程中国有企业受委派从事公务的国家工作人员经辞职或重新聘用等形式，在其不具有国家工作人员的身份后利用职务上的便利实施犯罪的，应及时将案件线索移送有管辖权的公安机关。四是积极发挥行贿犯罪档案数据库的作用，提高混合所有制经济改革中相关企业的廉洁准入门槛，将有行贿犯罪记录的投资主体在一定期间内予以排除。发挥警示效能，净化市场环境，减少和预防职务犯罪的发生，为推进混合所有制经济改革保驾护航。